Год Брексита может стать решающим для отношений Швейцарии с Евросоюзом

Швейцария — маленькая страна в сердце Европы, которая вот уже несколько десятилетий отказывается вступать в Европейский союз, хотя она со всех сторон окружена странами европейского сообщества. Налаживая отношения с Брюсселем, Швейцария делает ставку на двусторонние (секторальные) соглашения, которые в настоящее время составляют уже целых два «пакета». Прямое членство в ЕС в настоящее народом Швейцарии не поддерживается.

Брюссель, тем не менее, оказывает сейчас на Конфедерацию все более заметное давление с целью окончательного урегулирования всех базовых институциональных вопросов. ЕС хочет раз и навсегда закрепить на основе Рамочного договора основные модальности, правила, нормы и критерии дальнейшего развития отношений ЕС и Швейцарии. В Швейцарии между тем растет сопротивление перспективе подписания такого документа. Эксперт в области европейского права разъясняет ситуацию и сравнивает её с положением, в котором скоро окажется Великобритания.

swissinfo.ch: Станет ли 2020 год действительно судьбоносным годом в отношениях Швейцарии с ЕС?

Криста Тоблер (Christa Tobler): В любом случае это, вероятно, будет год, в течение которого будут решены многие очень важные вопросы. Одним из них, безусловно, является проведение в Швейцарии в мае 2020 года референдума по так называемой «Ограничительной инициативе», которая требует денонсации режима свободного передвижения людей и капиталов между ЕС и Швейцарией.

Кроме того, весной Комиссия ЕС представит Доклад о продлении срока действия решения о признании адекватности швейцарского режима защиты персональных данных соответствующим европейским нормам. В настоящее время Швейцария спешно модернизирует свой Закон «О защите данных». Пока неясно, что произойдет с институциональным Рамочным соглашением. Оно в теории должно создать новые «правила игры» (новые институциональные рамки) для некоторых уже действующих и будущих двусторонних соглашений между ЕС и Швейцарией.

swissinfo.ch: Если взять рейтинговую шкалу от 1 до 10 (где 1 — это тотальный конфликт, а 10 — полная гармония), то где мы на ней находимся сегодня?

К.Т.: По моим подсчетам, мы находимся около отметки «7», то есть отношения у нас с ЕС хорошие, но могли бы быть еще лучше. Не следует распространять частичные разногласия по поводу институционального соглашения на все отношения в целом. Это было бы ошибкой. Потому что наши отношения все еще вполне даже позитивны.

swissinfo.ch: Что будет дальше?

К.Т.: Многое будет зависеть от результатов голосования по «Ограничительной инициативе».

swissinfo.ch: В каком смысле?

К.Т.: В рамках этой инициативы на карту поставлены все основные базовые элементы двустороннего швейцарско-европейского правового механизма. Если инициатива будет принята, то нынешний двусторонний (билатеральный) формат кооперации Швейцарии и ЕС прекратит свое существование. Если же инициатива будет отвергнута, то всё внимание нужно будет сосредоточить на дальнейшей работе по совершенствованию и развитию этого формата. Кроме того, с точки зрения внутренней политики, несомненно, надо будет внимательно проследить за тем, насколько четко и с каким перевесом будет выражен результат «за» или «против».

swissinfo.ch: Что произойдет, если Швейцария скажет «нет» Рамочному соглашению?

К.Т.: Тогда, по мнению ЕС, нам не удастся больше заключать в будущем новые так называемые «Соглашения о доступе к рынку ЕС», например, соглашение о планируемом доступе Швейцарии к европейскому рынку электроэнергии можно будет отправить в утиль. ЕС также объявил о том, что он, возможно, при определенных обстоятельствах, больше не будет готов адаптировать все существующие билатеральные соглашения в соответствии с новеллами в законодательстве ЕС так, как он это делал до сих пор.

Это означало бы, что все эти очень важные соглашения утратят свою ценность, а двусторонний путь кооперации Швейцарии и ЕС в целом перестанет функционировать так хорошо, как сейчас. Это, например, напрямик отразится на швейцарских компаниях, продающих свою продукцию за рубеж, что, в свою очередь, поставит под угрозу рабочие места в Швейцарии.

swissinfo.ch: Евросоюз говорит, что дополнительных переговоров по отдельным позициям Рамочного соглашения не будет. На Ваш взгляд, насколько серьёзным является это заявление? Или же ЕС — как и в случае с Британией — все-таки готов будет пойти на уступки по отдельным аспектам этого документа?

К.Т.: В случае с Соединенным Королевством важная часть дополнительных переговоров состояла в возвращении к той модели, за которую первоначально выступал ЕС в отношении статуса внутренней ирландской границы. Это не совсем уступка со стороны ЕС. Что касается Швейцарии и Рамочного институционального соглашения, то я думаю, что ЕС будет готов внести некоторые разъяснительные дополнения, но, вероятно, он не станет менять фактический нынешний текст соглашения. Причина понятна: ЕС считает, что он уже пошел Швейцарии навстречу по многим важным для неё пунктам.

swissinfo.ch: Насколько реально вступление Швейцарии в ЕС?

К.Т.: В данный момент, безусловно, нереально. Для такого решения сейчас нет парламентского большинства, да и федеральное правительство не рассматривает членство в ЕС в качестве стратегической цели.

swissinfo.ch: Что отличает Швейцарию от других стран, входящих в ЕС?

К.Т.: Швейцария в значительной степени участвует в основном, базовом проекте ЕС, а именно в функционировании внутреннего рынка, хотя и на основании несколько иных правил игры. Она также сотрудничает с ЕС в различных других областях. Однако Швейцария не является членом ЕС и поэтому не участвует в процессах принятия важных внутренних решений Евросоюза. Многие аспекты общего «проекта ЕС» не распространяются на Швейцарию, например, речь идет о соглашениях, которые ЕС заключает с другими государствами, или же о единой валюте ЕС «евро». В отличие от стран-членов ЕС, Швейцария имеет скорее статус государства, ассоциированного с Европейским союзом в некоторых отдельных областях.

swissinfo.ch: В какой степени Швейцария будет отличаться от обычных государств-членов ЕС после теоретического подписания Рамочного соглашения?

К.Т.: Отличаться она будет по тем же пунктам, что и раньше. Новые правила игры, упомянутые выше, касаются не столько изменений по сравнению с положением полноценных стран-членов ЕС, сколько перемен в позиции Швейцарии по сравнению с позициями других стран еврозоны и ЕАСТ (Исландия, Лихтенштейн, Норвегия). После заключения Рамочного институционального соглашения Швейцария стала бы более похожей именно на эти страны.

swissinfo.ch: Швейцария часто рассматривается как страна, «строгая к другим и справедливая к себе»: она хочет получить все преимущества членства в ЕС, но при этом не потерять всех выгод неограниченного суверенитета, от которого ей бы пришлось неизбежно отказаться в случае прямого вступления в число членов ЕС. Как бы Вы прокомментировали такую «стратегию»?

К.Т.: Совершенно понятно, что Швейцария хочет для себя всего самого лучшего и по самой низкой цене. При этом ясно, что ныне действующее двустороннее швейцарско-европейское право никогда не обеспечит Швейцарии всех преимуществ членства в ЕС. Но при этом она может участвовать в определенных областях деятельности ЕС. Задача состоит в том, чтобы увидеть и признать, что и такой курс тоже имеет свою определенную цену. Невозможно участвовать в некоем многостороннем проекте, оставаясь при этом полностью независимым.

swissinfo.ch: Что будет с прямой демократией, если Швейцария все-таки вступит в ЕС?

К.Т.: Формально — с ней ничего не произойдет. Как и прежде, швейцарцы смогут голосовать, выдвигать законодательные инициативы и проводить референдумы. Однако следует помнить, что законодательство ЕС имеет преимущественную силу перед внутренним законодательством государств-членов Евросоюза. Национальное законодательство, противоречащее законодательству ЕС, не может применяться и должно быть соответствующим образом изменено. И в этом отношении, разумеется, инструменты прямой демократии де-факто будут ограничены в плане правоприменительной практики. В принципе этот механизм уже действует в части требований обязательного международного права. Однако законодательство ЕС гораздо сильнее в административном смысле, и оно затрагивает куда большее число сфер и областей.

swissinfo.ch: Будут ли позиции Британии после «жесткого» Брексита хуже позиций Швейцарии?

К.Т.: На мой взгляд, да, ее позиции будут хуже, ведь Швейцария уже имеет урегулированные отношения со своими соседями по ЕС, тогда как Великобритания в этом отношении должна будет начинать с нуля.

swissinfo.ch: Станет ли Швейцария «особым другом и партнёром» Великобритании с учетом того, что она — в отличие от ЕС — уже по большей части упорядочила свои двусторонние отношения с Соединённым Королевством?

К.Т.: Такой формат, естественно, был бы благоприятен и выгоден как для Швейцарии, так и для Великобритании. В случае же отношений между ЕС и Великобританией число вопросов, которые необходимо было бы отрегулировать, куда больше, и в первую очередь речь идет о собственно параметрах выхода Альбиона из ЕС, что уже само по себе является очень сложным делом.

Криста Тоблер - профессор европейского права в Европейских институтах Университетов Базеля и Лейдена (Нидерланды). Специализируется, в частности, на двусторонних отношениях между Швейцарией и ЕС.

Вместе с Жаком Беглингером (Jacques Beglinger) она написала на немецком языке краткое комментированное изложение Институционального рамочного соглашенияВнешняя ссылка для широкой аудитории, которое находится в свободном доступе для скачивания в Интернете и регулярно обновляется.