«Саммит за демократию»: что это было?

Любая администрация США так или иначе сталкивается с проблемой баланса геополитики и ценностей в своей международной деятельности. Геополитические интересы Соединенных Штатов и задачи продвижения демократии далеко не во всем и далеко не всегда совпадают, и в некоторых случаях приходится делать нелегкий выбор между первыми и вторыми. Хотя ряд американских авторов утверждают, что, строго говоря, именно ценности общества и определяют интересы государства, а потому противопоставлять эти два понятия некорректно, в текущей внешней политике США, как и в политике многих других стран, такие противопоставления практически неизбежны. Организованный Белым домом 9–10 декабря 2021 г. виртуальный «Саммит за демократию» был призван зафиксировать новое равновесие между национальными интересами и либеральными ценностями, отражающее политические и идеологические установки демократической администрации Джо Байдена и соответствующее реальностям современной международной системы.

Предыстория

Для Дональда Трампа проблема выбора между интересами и ценностями не стояла: сорок пятый президент США последовательно ставил национальные интересы (как он их понимал) выше либеральных ценностей (к которым он относился скептически). Символично, что свою первую зарубежную поездку Дональд Трамп совершил не в одну из стран либеральной демократии, а в предельно нелиберальную Саудовскую Аравию. Многие наблюдатели отмечали, что Трамп вообще был больше склонен общаться с сильными авторитарными и даже тоталитарными лидерами, чем с либерально мыслящими главами западных стран — союзников США.

Естественно, что маятник американской внешней политики в какой-то момент должен был начать движение в обратном направлении — от безусловных приоритетов геополитики к большему акценту на ценности. Еще в ходе избирательной кампании 2020 г. будущий президент Джо Байден резко критиковал Дональда Трампа за пренебрежительное отношение последнего к американским ценностям. Демократический кандидат многократно обещал, что при нем все решительно изменится, и защита либерально-демократических ценностей во всем мире станет главным стержнем американской внешней политики. В частности, одним из предвыборных обещаний Байдена как раз и было проведение «Саммита за демократию» с самые короткие сроки после смены команды в Белом доме. Кстати, идея саммита была в общем виде сформулирована будущим президентом еще в начале 2018 г. в его статье с характерным названием «Как противостоять Кремлю».

Однако на протяжении 2021 г. во внешней политике США на многих направлениях наблюдалось больше преемственности с линией Трампа, чем перемен. В результате в Вашингтоне и за рубежом активизировались критики, утверждавшие, что предвыборные обещания демократов были если не забыты, то, во всяком случае, отложены на неопределенное будущее, и что политика Байдена на деле не менее прагматична (и не менее цинична), чем политика его экстравагантного предшественника. Ответом Белого дома на такую критику и стал прошедший недавно виртуальный «Саммит за демократию», ставивший своей целью артикулировать важность ценностей для демократической администрации, равно как и для всего остального мира. По мнению некоторых наблюдателей, решение о проведении саммита было также попыткой каким-то образом преодолеть негативные международные последствия для США плохо подготовленного и организованного выхода американских войск из Афганистана.

Подготовка

Бросается в глаза, что «Саммит за демократию» готовился явно второпях и без какого-либо заранее согласованного плана. Сколько-нибудь существенной предварительной работы, например, на уровне министров иностранных дел, руководителей других федеральных ведомств или хотя бы на уровне рабочих групп чиновников среднего уровня, проведено не было. Независимые аналитические центры — американские или зарубежные — насколько можно судить, не были содержательно подключены к подготовке программы мероприятия. Не было попыток заранее консолидировать отдельные группы потенциальных стейкхолдеров (как это делается, например, в рамках Группы двадцати, где наряду с встречами самой «двадцатки» лидеров ведущих стран мира встречаются еще «Гражданская двадцатка», «Деловая двадцатка», «Молодежная двадцатка», «Профсоюзная двадцатка», «Парламентская двадцатка» и «Аналитическая двадцатка»).

Приглашения потенциальным участникам мероприятия были разосланы только в конце ноября, буквально за две недели до сроков проведения саммита (9–10 декабря). Обычно подобные приглашения рассылаются за несколько месяцев до начала встречи. По всей видимости, окончательное решение о проведении саммита было принято в Белом доме лишь в ноябре, и на сроки проведения повлияло стремление артикулировать ценностные приоритеты администрации до завершения первого года пребывания у власти команды Байдена. В каком-то смысле положение спас сам виртуальный формат проведения мероприятия — физически собрать в Вашингтоне лидеров более ста государств мира в столь сжатые сроки было попросту невозможно.

Подбор участников

Хотя к участию в саммите были приглашены лидеры 110 стран (из входящих в ООН 193 государств), принципы отбора участников публично разъяснены не были. Можно предположить, что решения о приглашении или неприглашении той или иной страны на мероприятие активно лоббировались профильными высокопоставленными чиновниками и подразделениями Государственного департамента или иных ведомств, ведущих работу с данной страной. Понятно, что ни о каких единых критериях отбора речи не шло. Наблюдатели отмечали многочисленные нестыковки и противоречия в списке приглашенных. На саммит не были приглашены некоторые союзники США, включая и союзников по блоку НАТО (Турция и Венгрия), хотя Североатлантический альянс считается в США союзом, основанном не только на общих интересах безопасности, но и на общих демократических ценностях.

С другой стороны, на саммит были приглашены много стран, которые в большинстве американских политических рейтингов не считаются вполне демократическими (Ангола, Демократическая Республика Конго, Ирак, Кения, Пакистан [1] , Сербия, Замбия), а также и те страны, где ситуация с демократией и правами человека, с точки зрения США, быстро ухудшается (Бразилия, Индия, Филиппины и Польша). Обращает на себя внимание и то, что на саммите практически отсутствовали целые регионы мира (все страны арабского Востока, кроме Ирака, или все страны Центральной Азии), а некоторые континенты оказались явно недопредставленными (из всех стран Африки на саммит пригласили примерно четверть). Если сравнивать список приглашенных на саммит с авторитетным в США ежегодным индексом демократии Freedom House за 2021 г., то получается, что на саммит были приглашены семьдесят семь «свободных» стран, тридцать одна «частично свободная» страна и три «несвободных» страны.

Повестка дня

Повестка дня саммита оставила ощущение некоторой эклектичности: в ней было много вопросов внутреннего политического развития и повышения эффективности государственного управления стран-участниц (борьба против коррупции и меры защиты прав человека) и вопросов международного сотрудничества (совместное противостояние глобальному наступлению авторитаризма). Некоторые вопросы, которые стали предметом обсуждения на виртуальной встрече, носили технический характер (борьба с отмыванием незаконных доходов), другие имели явную идеологическую нагрузку («противостояние дезинформации со стороны авторитарных режимов»).

Саммит начался с обсуждением темы свободы прессы, включавшем выступления лауреатов Нобелевской премии мира 2021 г. Марии Рессы из Филиппин и Дмитрия Муратова из России, затем прошли дискуссии молодых политических лидеров и представителей частного сектора, отдельно подробно рассматривался вопрос гендерного равенства. Предметом обсуждения также стало воздействие новых технологий на политические процессы в современном обществе, защита политических заключенных, последствия пандемии коронавируса для демократических институтов, различные аспекты противостояния коррупции. На саммите были рассмотрены многочисленные аспекты проблемы прав человека, вопросы выборов, сохранения демократических институтов, обеспечение принципа верховенства права.

Тематика конкуренции демократических государств с мировыми автократиями была отражена преимущественно в сессии, посвященной борьбе с «цифровым авторитаризмом» (на этой сессии выступала, в частности, известная тайваньская программистка и «цифровой министр» Тайваня Одри Тан). Получил возможность высказаться и признаваемый США президентом переходного периода Венесуэлы Хуана Гуайдо, также экс-кандидат в президенты Белоруссии Светлана Тихановская.

Помимо открытых сессий Саммита, в его программу были включены и две закрытые сессии для глав государств, а также несколько мероприятий «на полях» основной программы. Были предусмотрены отдельные площадки для неформального общения журналистов, экспертов, лидеров гражданского общества, а также законодателей и представителей местных органов власти. Однако, как отмечалось выше, серьезных попыток консолидировать разнообразные группы стейкхолдеров, заинтересованных в продвижении демократической повестки в глобальном масштабе, на саммите предпринято не было; возможно, такие попытки будут предприниматься уже по итогам анализа проведенного мероприятия.

Накануне саммита некоторые наблюдатели предполагали, что в его ходе Министерство финансов США объявит о новых санкциях в отношении лиц, которые, по мнению администрации Байдена, причастны к коррупции, серьезным нарушениям прав человека, а также занимаются подрывом демократии. Ожидалось, что Минфин, возможно, также объявит о предложениях, которые направлены на ликвидацию лазеек в законодательстве, позволяющих коррупционерам использовать рынок недвижимости. Однако в итоге подобных заявлений на саммите не прозвучало. Добавим, что саммит не завершился принятием какого-либо итогового коммюнике или декларации; по всей вероятности, организаторы сочли, что согласование конкретных формулировок заняло бы слишком много времени и было бы сопряжено с рисками раскола среди участников саммита.

Хеджирование рисков

Насколько можно судить, накануне «Саммита за демократию» США провели «профилактическую работу» среди своих авторитарных партнеров (например, на Ближнем Востоке), разъяснив последним, что критика авторитаризма, которая прозвучит в ходе саммита, на них не распространяется, и Соединенные Штаты не планируют принципиально менять своих нынешних подходов к авторитарным союзникам и партнерам. Естественно, такая двусмысленная позиция администрации Байдена существенно снизила общий пафос мероприятия и дала дополнительные аргументы в руки ее критиков (в частности, тех активистов гражданского общества, которые противостоят авторитарным тенденциям в странах Южной Азии, Ближнего Востока, Африки и латинской Америки).

Можно сделать вывод, что объектами американского идеологического наступления являются в первую очередь Китай и Россия, а также другие геополитические оппоненты США (Иран, Венесуэла, Куба, Никарагуа, Северная Корея, Мьянма, частично — государства Центральной Азии и пр.). Об антикитайской направленности саммита свидетельствует и приглашение на него Тайваня, что следует считать демонстрацией готовности США продолжить курс на постепенную ревизию старого принципа «одного Китая». Впрочем, не оправдались опасения некоторых аналитиков о том, что в ходе саммита или сразу после его проведения последуют коллективные заявления со стороны большинства участников мероприятия об их неизменной поддержке «демократических институтов и процедур» Тайваня. Напротив, сразу же после завершения «Саммита за демократию» наблюдалось некоторое снижение градуса антикитайской риторики в выступлениях высокопоставленных официальных лиц США.

Наверное, было бы преувеличением заключить, что «Саммит за демократию» качественно повысил международную легитимность Тайваня или создал какие-то существенные дополнительные обязательства со стороны союзников Соединенных Штатов в плане поддержки Вашингтона в потенциальном противостоянии с Пекином. Скромное место, отведенное «тайваньской тематике» в ходе «Саммита за демократию», позволяет сделать вывод о неготовности администрации Байдена идти на дальнейшее обострение отношений с Пекином на этом направлении — по крайней мере, в ближайшем будущем.

Возможное продолжение

Поскольку, насколько можно понять, итоги «Саммита за демократию» не предусматривают создания каких-либо постоянных механизмов работы по продвижению демократии или выделения значительных дополнительных ресурсов на эти цели, то логично заключить, что пока речь идет по сути дела о пиар-мероприятии с незначительными практическими последствиями. На саммите Джо Байден объявил о запуске Президентской инициативы по обновлению демократии общим объемом 424,4 млн долл. Эта инициатива, если она получит поддержку на Капитолийском холме, будет направлена на содействие иностранным государствам в развитии независимых средств массовой информации, противодействие коррупции, осуществление демократических реформ, защиту прав меньшинств, поддержку демократических выборов и продвижение новых технологий в сфере политики.

Другим итогом могло бы стать принятие более широким кругом стран своих версий действующего в США Закона Магнитского как механизма для санкций в ответ на нарушения прав человека. Выполнение этих обязательств, если они будут все-таки приняты, будет предметом обсуждения уже на втором саммите в конце 2022 года, который, как ожидается, пройдет в полноценном очном режиме. По всей видимости, подготовка второго саммита со стороны администрации Байдена станет более заблаговременной и основательной, а уровень координации действий администрации со своими основными союзниками из числа западных демократий повысится.

Многое зависит от готовности хотя бы части участников саммита начать практическую работу на разных уровнях по обмену опытом развития либеральных политических институтов без попыток навязать кому бы то ни было какие-то универсальные модели развития демократии. Трудно сказать, насколько администрация Байдена готова отказаться от представлений об универсальности американского опыта строительства демократических институтов, но для большинства участников нынешнего «Саммита за демократию», включая и многих из самых близких американских союзников, такие представления выглядят уже явно архаичными.

Можно предположить, что основная задача западных демократий в ближайшей перспективе будет состоять не столько в продвижении идей демократии в глобальном масштабе, сколько в попытках не допустить дальнейшей эрозии демократических институтов в странах с имеющимися демократическими традициями и опытом (удачным или неудачным) строительства демократических институтов. То есть ближайшие задачи предполагают не столько глобальное наступление, сколько глобальную оборону (по данным уже упомянутого Freedom House, последовательное отступление демократии на планете под натиском авторитаризма продолжается уже пятнадцать лет подряд). Главная неясность текущего момента — судьба «серой зоны» между демократией и авторитаризмом, т.е. будущее демократии в многочисленных «гибридных» режимах переходного типа. Например, на Ближнем Востоке элементы демократии в разные моменты присутствовали в политической практике таких стран как Египет, Ливия, Судан, Йемен, Тунис и пр., но во всех этих странах в последнее время усилились тенденции к авторитаризму или к общему ослаблению государственных институтов.

Вопросы, оставшиеся без ответов

Нынешние претензии администрации Джо Байдена на глобальное лидерство в защите демократических принципов и институтов подрываются наличием фундаментальных проблемам, выявившихся в последние годы в функционировании американской политической системы. Эти проблемы пока не разрешены: американское общество остается расколотым, его недоверие к институтам власти остается высоким, а легитимность многих демократических процедур остается под вопросом. Нельзя исключать перспективы политического реванша со стороны правых популистов в 2024 г. и даже же на промежуточных выборах в Конгресс в 2022 г. Очень серьезные проблемы с демократическими институтами и процедурами имеются сегодня и в других западных странах, претендующих на лидерство в глобальном продвижении демократических норм.

Кроме того, «Саммит демократий» оставил без ответа важнейшие вопросы о взаимосвязи демократии и развития, о балансе между свободой и справедливостью. В современном мире, где требования устойчивого развития и социальной справедливости выходят на первый план, такое упущение неизбежно девальвирует призывы к защите демократии и индивидуальной свободы. На саммите многие выступающие говорили о необходимости идти в ногу со временем и думать о новых форматах демократических институтов, но социальные аспекты демократии в целом оставались на заднем плане дискуссии. Это обстоятельство также неизбежно снижает вероятный долгосрочный международный резонанс проведенного мероприятия.

Многие эксперты утверждают, что проведение саммита преследует в первую очередь внутриполитические цели, а именно — преодоление наметившегося раскола между «центристами» и «прогрессистами» в Демократической партии США. Как известно, Джо Байден победил на выборах 2020 г. в значительной степени благодаря поддержке «прогрессистов», но не дал им ни одного ключевого поста в своей администрации. Недовольство «прогрессистского» крыла демократов курсом Белого дома последовательно нарастало на протяжении текущего года, и в этом смысле «Саммит за демократию» вполне может восприниматься как символический жест в их сторону. Однако, как представляется, сохраняющийся разрыв между декларативным оформлением американской внешней политики и ее практическим содержанием будет оставаться одним из факторов, препятствующих консолидации электората Демократической партии США перед лицом вызова со стороны республиканцев на выборах 2022 и 2024 гг.

1. Пакистан в итоге отказался от участия в мероприятии с учетом приглашения на саммит представителей Тайваня.

Автор: Андрей Кортунов

К.и.н., генеральный директор и член Президиума РСМД, член РСМД